要怎麼理解台北市政府捷運局在樂生案子中的態度(1)

台北市捷運局在最近一次公共工程委員會的會議中，以不表態作為回應。這當然令人生氣，但也不令人驚訝。問題不是出在該怎麼罵捷運局，而是該如何看待這樣的動作。這牽涉到的東西很深，我沒把握可以講的非常清楚，因為這關係到的是一個存在於你我之間的一個老問題：當我們面對所謂的「專家」，我們有什麼辦法與他們溝通？

在公共行政領域裡，Mosher在任教於維吉尼亞大學時寫了本書：Democracy and the Public Service，討論民主與官僚之間的關係。裡面談到美國的公共行政發展時，從20世紀前期由管理主導的方向，在1970年代時已經成為一個由專家掌握的國家。這句話是說：在所有的政策裡，都可以看到該領域的專家主導整個政策。無論是政治人物，國會議員，利益團體（如果真的有這種東西）與市井小民（草根運動團體…等），都臣服於「專家」的意見之中。當我們有疑問時最常說的一句話就是：我們來問問專家怎麼說。

但，我們為甚麼會信任專家？專家有沒有可能騙人，有沒有可能他們的目的並非一個良善的公共目的，而是為了自己所屬群體、組織的利益而發聲。

這個問題看起來很抽象，但我們身邊常常就發生這樣的事情。我們並非醫療專業，當醫生跟我們說我們生了什麼病時，我們基本上是沒什麼置喙的餘地的。我們可能會做的就是貨比三家不吃虧，看看別的醫生怎麼說；我們並不太懂法律，所以我們遇到什麼法律問題時，我們只好求助律師；我們絕大多數在面對專家時，都居於一個劣勢的位置。

工程本身作為一門非常專業且科學化的領域，我們自然在面對工程專家時很難找出與之爭辯的切入點。無論是你我，或是政治人物，能夠瞭解其中專業執行的種種層面是一件相當不容易的事情。問題不是出在他不容易，問題往往出在當他發生在官僚組織內部時，我們永遠不會知道所有的資訊。於是要分辨專家所提出來的方案時，我們求助的會是同個領域裡的另外的專家，請他們就我們所知的告訴我們事情是不是真是如此。

這隱含了兩個問題：1) 我們也無從分辨起我們求助的專家所告訴我們的是不是真的，頂多能說多一個相同 / 相反的意見可以幫助我們判斷。但我們如果就這樣判斷，會有很大的問題，不是嗎？ 2) 既使我們得到相同 / 相反地意見，我們也不能就拿這樣的意見當作最後的答案。因為這很可能只是事情的不同面向，甚至是在思考解決問題的方法時的不同切入點。

這之中，當然可以引伸出有個對話的過程形成。也就是當同一件事情的不同說法競相出現時，也許我們會得到更多的資訊接近事情的原貌。

但，這些都是建立在不同專家間願意對話，而且願意說出所謂的「真話」時才能成立。我們仰賴的是這些專家的專業倫理能讓他們覺得他們有根據證據說真話的義務。我們強調醫德，強調律師、法官要有更高的道德標準，強調工程師要注意工程倫理（最好還要有人文素養）…。為甚麼？為甚麼我們要那麼強調這種抽象的「精神和自律」，以道德來作為最後的要求標準？但所謂的專業倫理為甚麼會產生？難道只是看看書就會出現的嗎？我們又該如何理解捷運局這種不表示意見的行為呢？

要回答這個問題是大哉問。Mosher舉了田納西流域管理局作為真實案例。這個機關原本設立時的目的是要開發及管理田納西河流域的水利資源，但發展到中期，這個機關幾乎將所有的工作都集中在建造水壩、堤防、閘門上。關於河川的其他面向，譬如發電、疏濬、生態（生態並不是1980年的玩意，早在二十世紀前1/3就有這樣的概念了）往往就在政策競爭中居於劣勢。不是經費維薄就是不列入執行；Carpenter在講官僚組織的自主性時，所舉美國郵局與森林管理局雖然沒有這麼重大的轉變，但模式是很類似的。換句話說，專家，尤其在官僚內部的專家，因為「種種內外的因素」，會形成一個內部的意識形態。我們可以說這是機關的「本位主義」，但也許稱呼他為某種解決問題的標準思考模式會更好。在田納西河流域管理局裡，這樣的思考模式事實上轉換了該機關當初設立的目的，但在森林管理局裡，直到今日都是一個績效和專業倫理都讓人信服的組織。

差別在哪裡呢？從組織發展層面來看，田納西河流域管理局的目標很抽象，當專家解讀這樣的概念時，將他轉換成為一件最容易看到績效的事情：築堤。想想看當該機關主管被國會詢問預算內容時，當然蓋堤防是具體可想像的事情，很容易讓人理解他們在做什麼；但如果上面寫著「研究某某河道水力蘊含量是否可以進行商業發電」，但一定會被人詢問為甚麼要這麼做，要怎麼做…。因此，為甚麼專家要冒險呢？

捷運局也是如此。任何苛責捷運局專業能力的言論，對捷運局來說都不會是公平的。捷運局早先設立時，台灣沒人知道捷運該怎麼做，因此一連串的冒險與克服問題的過程，讓捷運局的專業倫理得以形成。這樣的專業倫理包括人際上隱含的一種階級（例如:該課長的話很重要喔！因為他當初解決了那個誰都解決不了的問題。他很行的，這件事最好聽他的不要質疑他的看法）。在這樣的架構底下，由上而下自然形成了一組詮釋問題的固定模式。當捷運工程慢慢發展，對於會遇到什麼問題已經累積了不少經驗的時候，當初開路先鋒位居尚未，所奠定的思考模式已經貫穿整個組織。整個組織已經不會用其他的模式進行思考，因為這樣的思考過程等於是要在內部挑戰過去已經設立的典範。

學公行的人會說這樣的組織已經僵化了。但我們該探究的不是「他有沒有僵化」，而是「為甚麼台北市捷運局會形成這樣一個堅固的思考型態。為甚麼在樂生這個問題上，他不願意冒險提出一個更有前瞻性，能解決各方問題的進步解決方案。而是墨守成規用已經條文化的規定來設計整個問題的解決辦法」。

要解答這樣的問題，我能力不夠。但我會在下一篇盡量表達我的看法。

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