5 月 21 2007
要怎麼理解台北市政府捷運局在樂生案子中的態度(2)
在上一篇裡，我提到捷運局在樂生的案子裡，其堅固的組織意識形態將原本應該釋出的政策討論封閉，形成一個小團體、精英化的討論場域。說明白一點，就是捷運局不願和其他團體（包括政府的其他單位）進行公開的討論，在表面上已公文往來做推託，在私底下則是在內部先溝通好以後再到協調的場合（例如公聽會、記者會、公共工程委員會…）做政策方案的宣導。
還不能夠理解？那看以下這段影片，以及PipperL和豬小草的文章，你會更有感覺。
台北市捷運局代表：「先以這個40棟這個範圍來作評估….」
(註：40棟指的是之前土木技師公會所提出的方案)
吳澤成：「這樣這個會議討論的結論都不能夠…..
你要的話上次就跟我講，我上次就發就可以了啊…
啊? 怎麼這樣呢? 這樣太呆板了啦，這樣太浪費時間了啦，
那這樣六棟還能不能有空間? 那就在你探討的中間順便去做條件的規劃而已啊!
你們現在是受制於層層的約束?」(註：文建會/欣陸工程提的 90% 是 46 棟，所以差六棟)
捷運局代表：「這樣提出來還不夠讓主席滿意，我們也很抱歉，
不過如果說要連那六棟一起的話，可不可以還是請(公共工程委員)會再來一個文，
我們會在這個部份再加進去一起討論」
（以上引自PipperL在 《[樂生] 某段公共工程委員會的紀錄》 的整理）
這不是一個新的問題。事實上我們對這種行為的理解，就是官僚在踢皮球。推諉責任，等待上級裁示。於是形成了決策遲緩，溝通協調緩慢的定論。但這一點，如果我們從行政組織的觀點來看，其實有更深一層的涵義。王輝煌曾經針對這個問題做了一連串的研究，在2000年中研院的人文及社會科學集刊第十二期第二卷裡，他曾經指出，我們的行政官僚系統在過去依照黨國體制而設計，分而治之，因人設事的結果，在政治強人不再以後，形成派系林立現象，導致政策的產出往往必須訴諸政治上的投票對決（例如立法院、各級議會）。而所謂的「多頭馬車」、「頭痛醫頭腳痛醫腳」、「缺乏溝通協調」，問題不在政治，而在於治理的能力衰敗。（王輝煌，2000，《官僚制度與民主政治：以美日臺的結構性比較分析為例》）
其中最重要的，就是內部勞動市場的概念。
行政官員必須通過考試才能獲得資格。而在獲得這樣的資格之前，其實還要有相當大的投資才行。比方說要就讀相關科系，要準備國家考試，也隱含著必須要擁有相當的社經地位才有辦法負擔在考試通過之前的低報酬狀態。（白話文就是：沒考上國家考試之前，都是廢業青年拉。）於是，這樣會形成兩個困境：
1. 很明顯的，一旦進入這樣的組織，自然會想帶著這個鐵飯碗做下去。而且會尋求各種方法維繫已經獲得的資源、地位、薪資福利。
2. 如果不給予職業生涯保障，則一方面，這個組織給人進入的誘因會減少；另一方面進入這樣的組織以後，會很難避免「撈本」然後跳槽的情況發生。
於是英國的方式，從個人報酬的觀點來看，是新進人員的報酬比起外面私人企業的報酬低。然後晉升到中級以後，則報酬會高於私人企業。但這樣的設計建立在越上層的職位越少，而且有固定的升遷年限。一旦年限屆時然後升不上去，就只好被迫退休，並且不得轉任政府其他官職以及政務官。這樣保持人員向上的流動力，又阻絕從政的機會。搭配起組織內的非正式關係（所謂的人情、人脈乃至於攏統的組織文化），讓人才在組織內高度競爭。
這樣競爭的基礎來自於政策的冒險。換句話說，大家的出身經歷都相差不遠，後台也差不多硬。彼此的差別就在於是否能成功執行政策，作為晉升的成績證明。於是當政務官宣示一個政策時，如果原本的中高級的行政官員不配合，自然會有其他人競爭。英國的文官體制設計就是在這樣的競爭存在之時，又用一種集體的晉升決定方式讓派系不會出現。
英國如此，但美國則否。回到美國公共行政的脈絡裡來看，從頭到尾講的就是「科學化管理」。發展的過程從20世紀初期由管理主導的思維，到現在成為由專家掌握的國家行政機制，其實都是讓「專家」來治理國家。Mosher在他的書裡也很明白指出這一點，並且開宗明義的說政府和專家之間的互相依賴關係。Mosher指出，美國的民主講究的是制衡，那麼能夠制衡專家的，只有另外一群專家。議會的角色是以控制法案和預算的方式，引導專家們面對人民進行辯論。這樣的思維在美國國會、議會每每都以召開有強制力的聽證會可具體看出。
而這樣的方式，隱含了一個很重要的前提：專家不能彼此狼狽為奸。專家要秉持著「專業倫理」行事。而這樣的模式之所以可以產生，並非這些專家真的一開始宣示自己要遵守某些抽象的道德就可以成立，而是不同的專業社群裡，也有著內部的梯階。換句話說：有菜鳥工程師和大牌工程師的區別。由菜鳥到大牌的過程，是建立在一次又一次克服不同的挑戰，樹立起自己的專業能力的過程裡。這樣的過程，監督者是所有具備同樣資格的專業者共同檢驗的。而所謂的專業倫理，其實就是在這樣的過程裡建立起的一套非正式的評量準則。
說得很抽象？那看看CSI吧。這些犯罪鑑識者每天的工作都要由同事來評斷是否正當，也必須出面面對法院和其他人的批評。
於是回到主題：捷運局到底出了什麼問題？如果我們的行政官僚體制是這樣一個仰賴年資晉升，那麼對組織內的專業者而言，其實影響他升職的主要因素不是他完成了多少有挑戰性的案子，而是在每天的工作裡他能多小心不做出錯誤的決策。比的不是誰有能力，比的是誰能堅持到最後都不犯錯。於是任何可能會使得官員做出錯誤選擇的場合，官員都會靜觀其變，將所見所聞帶回機關裡和「上級」與「同事」討論，尋求一個「共同的共識」。
說明白一點，就是升遷（也就是報酬）不是比能力而是比年資，並且關鍵在於「不犯政策錯誤」時，任何官員都不願意成為做決策的那一個。於是正常情況下，會堅持「依法行政」，因為這可以保證他所作的是對的。在過去國民黨時代，既使人員流動速度緩慢，但因為中上層可以獲得國民黨的提拔機會，因此並不是真的那麼緩慢。這樣的過程是有一定的序列和默契存在的，因此大家都慢慢等。有人插隊的話，也會對於插隊者祭出強烈的抵抗；但強人時代結束之後，人員流動速度依舊緩慢，但過去那種升遷梯階默契被打破了，於是要晉升還需要「跟對人」。換句話說，根據政治強人需求打造的官僚體制，在政治強人不存在以後，過去那種靠政治強人維繫組織運作的彈性調整方式反而成了組織運作的障礙，造成官僚派系的現象越來越嚴重，低階公務人員負荷越來越中，決策層級也需要越來越高（因為官員越來越不想負責做出決策，而會訴諸政治力量），溝通層級也更不可能發生在同級，而是往往要到行政的最高層來處理。
以上看起來很多，但事實上一把這件事情講清楚，需要更多的篇幅。我只是想說明一件事情：會形成今天捷運局這麼強勢的作風主導的現象，絕對和政治的企圖，以及台灣專業社群的虛弱有關。社會運動也許能暴露出治理的疏失，但社會運動本身也陷入這樣的組織困境裡（看看我們的社會運動組織就可以知道…）。並且當台灣的民間組織大量依賴政府的經費補助時，也同時代表這些民間組織受到了官僚所控制 — 既使民間組織壓根不願意這樣 — 。如此一來，我們怎麼能夠仰賴專業社群制衡官僚，又怎麼能夠期待議會能夠制衡官僚，甚至換了總統，換首長，政令不達的現象還是會依舊存在著。
而這些，絕對不是幾句「你非xx專業你懂什麼」或「專家只是一群訓練有素的狗」這樣直接分化能夠處理的。
要改的是什麼？要改的就是我們的政治體制啊
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延伸閱讀：
苦勞網 ｜ 確定可分段通車 立委：捷運局應向樂生院民道歉
廢業青年日記 ｜圖說公共工程委員會方案：誰是麻煩製造者？
廢業青年日記 ｜ [Object] 你是個什麼東西？
人行道｜ 樂生危機（19）：專家。皮球。捷運局
終極邊疆BLOG｜ [樂生] 某段公共工程委員會的紀錄
黑米書籤｜蘇花高 ｜中正紀念堂
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How：
多謝您到舍下的拜訪與留言
我還在消化與思考您的想法當中
很感謝您在各方面無私的分享
讓我學了不少知識和作人處事應有的熱誠
也祝您學業早日完成
To ted:
啊，其實只是壞習慣想看看有什麼人來看自己的文章而已。你提到的問題其實很重要啊，除了捷運局，還得慢慢來看文建會、文化局、衛生署等中央 / 地方的官僚組織的行為，是怎麼在樂生以及其他的案例裡的行為模式。
加油吧，看你的部落格你好像也是研究生的樣子。那…就一起努力吧（握拳）
可惜沒有看到日本的深入比較（對啦我就是看不懂連結裡公共行政的論文）
我在想，強人政治消失之後（真要說消失我也覺得不太完全）
為什麼政務官沒有撐起類似的效果？
就算是多頭馬車也好，然而每匹馬拉的力道顯然有很大差別
政務官與事務官一樣有不願做錯的心態，
是否這裡文化結構跟制度一樣，有相當的影響作用？
所以才會想說日本狀況有啥不同